Rynek dopalaczy w Polsce rozwijał się dynamicznie od 2007 r. Na terenie kraju funkcjonowało wówczas ok. 50 sklepów oferujących te środki zastępcze. W kolejnych latach 2009-2010 liczba sklepów powiększyła się aż do blisko 1 400. Nagły wzrost liczby zatruć dopalaczami, szczególnie w okresie wakacji w 2010 r. spowodował zaniepokojenie władz państwowych i społeczeństwa. Organy państwa podjęły zdecydowane działania, w wyniku których zamykano sklepy z dopalaczami i ograniczono dostępność specyfików. Równocześnie zmieniono prawo, nadając państwowym inspektorom sanitarnym uprawnienia w zakresie zwalczania wytwarzania i wprowadzania do obrotu dopalaczy, czyli środków zastępczych. Ustawodawca uznał, że łamanie zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych jest deliktem administracyjnym, w przeciwieństwie do czynów związanych z narkotykami, których posiadanie jest ścigane przy użyciu instrumentów prawa karnego. W lipcu 2015 r. weszła w życie kolejna zmiana prawa, którą wprowadzono m.in. nową definicję środków zastępczych, a także niewystępujące wcześniej pojęcie „nowej substancji psychoaktywnej”. Do listy substancji zabronionych dodano także kolejne.
Celem głównym kontroli NIK była ocena, czy działania organów administracji publicznej ograniczyły dostępność dopalaczy i ich dystrybucję.
NIK wskazuje, że walka z tym niebezpiecznym zjawiskiem okazała się w dłuższej perspektywie nieskuteczna. Nie udało się na stałe wyeliminować problemu dopalaczy. Co prawda w 2010 r., po zmasowanej akcji wymierzonej w handlarzy dopalaczami, liczba osób zatrutych tymi środkami spadła w ciągu roku 2011 r. z 562 do 176, ale już w kolejnych latach - pomimo przeprowadzania kontroli przez inspekcje sanitarne - systematycznie rosła, aż do 2015 r., kiedy to odnotowano rekordową liczbę ponad 7 tys. takich zgłoszeń.
Rozwiązania prawne, nakładające na Państwową Inspekcję Sanitarną obowiązek przeciwdziałania wytwarzaniu i wprowadzaniu do obrotu dopalaczy, przy zastosowaniu norm prawa administracyjnego, nie przełożyły się na trwałe zapobieganie temu zjawisku. Barierą w sprawowaniu efektywnego nadzoru nad dopalaczami przez inspekcję sanitarną była m.in. długotrwała i obwarowana licznymi wymogami procedura administracyjna. W skrajnym przypadku w sprawie prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi od daty przeprowadzenia kontroli u handlarza dopalaczami do ostatniej czynności upłynęły blisko cztery lata.
Uprawnienia organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej były nieadekwatne w stosunku do podmiotów prowadzących nielegalną działalność. Nie dysponowano m.in. instrumentami prawnymi przysługującymi organom ścigania takimi jak możliwość prowadzenia postępowań na kształt dochodzenia, dokonywania rewizji, przeszukiwania pomieszczeń niedostępnych podczas kontroli sanitarnych. Oprócz tego handlarze dopalaczami mieli możliwość obchodzenia i lekceważenia wydawanych decyzji administracyjnych dotyczących zakazu prowadzenia działalności. Z chwilą podjęcia czynności przez Państwową Inspekcję Sanitarną kończyli działalność, a następnie otwierali kolejną pod zmienioną nazwą.
Dodatkowo obowiązujące przepisy nie nadążały za dynamicznymi zmianami na rynku dopalaczy. Państwowa Inspekcja Sanitarna nie posiadała uprawnień i narzędzi, aby móc skutecznie zapobiegać wprowadzaniu do obrotu dopalaczy za pomocą sprzedaży bezpośredniej lub poprzez Internet, szczególnie w sytuacji, gdy proceder odbywał się za pośrednictwem polskojęzycznych domen internetowych zarejestrowanych poza granicami kraju.
NIK zauważa także, że zasoby kadrowe i środki finansowe dedykowane na realizację zadań związanych z dopalaczami były ograniczone. Wydatki w tym zakresie zwiększano przede wszystkim w Głównym Inspektoracie Sanitarnym. Realizowanie przez powiatowych inspektorów sanitarnych nowego zadania nie wiązało się ze znaczącym zwiększeniem ani zatrudnienia ani limitu wydatków tych jednostek. Dlatego Powiatowym Inspekcjom Sanitarnym brakowało środków m.in. na sfinansowanie kosztownych badań zatrzymanych produktów.
Mimo wszystkich trudności Inspekcja sanitarna w latach 2011-2016 przeprowadziła blisko 5 tys. kontroli, w wyniku których zabezpieczono nieco ponad 200 tys. produktów, a inspektorzy sanitarni wydali łącznie 1731 decyzji dotyczących wstrzymania wprowadzenia do obrotu podejrzanych produktów.
Skuteczność kar pieniężnych nakładanych na zajmujących się dystrybucją i obrotem dopalaczami była bardzo niska, co w ocenie NIK skutkowało to rzeczywistą bezkarnością podmiotów zajmujących się tym nielegalnym procederem. Inspektorzy objęci kontrolą NIK nałożyli kary w wysokości 13 mln zł, z czego wyegzekwowano zaledwie niespełna 5 proc. (0,6 mln zł). Łącznie w całym kraju Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w latach 2010-2016 wymierzyły blisko 65 mln zł kar, jednak do budżetu państwa wpłynęło zaledwie 1,8 mln zł (3 proc.).
Ponadto wymierzanie kar pieniężnych wiązało się z ponoszeniem dodatkowych kosztów przez inspekcję sanitarną. Ich egzekwowaniem zajmowali się naczelnicy urzędów skarbowych. Okazywało się to przeważnie nieskuteczne, głównie z powodu braku możliwości ustalenia majątku czy miejsca pobytu handlarzy dopalaczami. Tymczasem kosztami za przeprowadzenie nieskutecznych postępowań egzekucyjnych urzędy skarbowe obciążały Państwową Inspekcję Sanitarną.
NIK wskazuje na nierozwiązaną kwestię niszczenia przez Inspekcję Sanitarną zabezpieczonych produktów. Zezwala na to jeden z przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, ale pojawiają się wątpliwości, czy nie jest on sprzeczny z Konstytucją, która wskazuje, że o przepadku mienia na rzecz Skarbu Państwa decyduje sąd. Dlatego część inspektorów sanitarnych nie niszczy produktów zatrzymanych podczas akcji, które zalegają w stacjach sanitarno-epidemiologicznych. Oprócz nieprecyzyjnych przepisów pozostaje kwestia braku środków potrzebnych na niszczenie zatrzymanych dopalaczy. Kolejnym istotnym problemem jest sprawa ich przechowywania. Dotyczy on produktów zatrzymanych i zabezpieczonych jeszcze w 2010 r. Wskazać przy tym należy, że żadne przepisy nie regulowały kwestii przechowywania środków zastępczych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Dlatego są one składowane np. w szafkach biurowych, szafach metalowych, kasach pancernych. Do absurdalnego przypadku doszło w Pabianicach, gdzie pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej znalezione podczas kontroli dopalacze zapakowali w worki foliowe, okleili taśmami i zostawili na przechowanie w kontrolowanym punkcie sprzedaży. Część zabezpieczonych dopalaczy została następnie skradziona i nie udało się ich odzyskać.
NIK zauważa, że ustawowo przypisane obowiązki Policji i Służby Celnej nie upoważniały wprost tych służb do bezpośrednich działań związanych z dopalaczami. Ujawniania nielegalnych działań służby te dokonywały najczęściej podczas prowadzenia innych czynności służbowych, głównie związanych ze zwalczaniem przestępczości narkotykowej. Jednak jeśli po przebadaniu zatrzymanych substancji okazywało się, że nie są to narkotyki tylko dopalacze, Policja i Służba Celna przekazywały je Inspekcji Sanitarnej. Zdarzało się wówczas, że dochodziło do absurdalnych sytuacji, w których zabronione substancje zwracano właścicielowi, gdyż karany jest handel tymi substancjami, a nie ich posiadanie.
W walce z dopalaczami i ich producentami nie pomaga przyjęty w Polsce model budowania katalogu substancji kontrolowanych, oparty na dopisywaniu do listy substancji zabronionych kolejnych szkodliwych związków wykrytych w dopalaczach. Producenci środków psychoaktywnych są bowiem w stanie szybko zmodyfikować ich skład, tak aby substancje zawarte w dopalaczu nie znajdowały się na liście substancji zabronionych i „wymknęły się” spod zakazu sprzedaży. W ten sposób organy państwa pozostają nieustannie o krok za podmiotami wytwarzającymi i wprowadzającymi dopalacze do obrotu.
Procedura definiowania zabronionych środków nie musi polegać na wskazywaniu całych wzorów substancji, ale np. tylko ich rdzenia. W ten sposób nawet dopisywanie do rdzenia dodatkowych składników nadal definiowałoby środek jako zabroniony. Rozwiązaniem może być także określenie, że zabronione są substancje o podobnym działaniu lub składzie, do tych znajdujących się w katalogu substancji kontrolowanych.
Według statystyk w latach 2010-2016 odnotowano ponad 16 tys. osób zatrutych bądź podejrzewanych o zatrucie dopalaczami. Izba podkreśla, że liczba ta jest szacunkowa i zaniżona, gdyż funkcjonujący system diagnozowania i informowania o takich przypadkach nie został uregulowany prawnie, dlatego nie wszystkie takie przypadki były zgłaszane i rejestrowane. Przypadki pacjentów hospitalizowanych, bądź tych, którym udzielono doraźnej pomocy medycznej w związku z podejrzeniem zażycia dopalaczy, przekazywano Państwowej Inspekcji Sanitarnej wyłącznie na zasadzie dobrowolnej współpracy.
Uwagi i wnioski
W celu skutecznej walki z dystrybucją i obrotem dopalaczami konieczne jest opracowanie nowych, kompleksowych rozwiązań. Wyniki kontroli wskazują na niewystarczającą skuteczność rozwiązań prawnych opartych na prawie administracyjnym. Dlatego NIK wnioskuje do Prezesa Rady Ministrów o zainicjowanie międzyresortowych działań zmierzających do wypracowania i wdrożenia optymalnych narzędzi oraz systemowych rozwiązań prawnych, zapewniających realne ograniczenie podaży środków zastępczych, m.in. poprzez rozważenie podjęcia inicjatywy legislacyjnej w zakresie:
Mając na względzie niecierpiącą zwłoki konieczność zwiększenia poziomu ochrony zdrowia publicznego, Najwyższa Izba Kontroli, na gruncie obowiązujących przepisów i uregulowań dotyczących ograniczania dostępności środków zastępczych, zwraca uwagę na konieczność podjęcia działań przez Ministra Zdrowia w zakresie:
- opracowania i wdrożenia jednolitego systemu wczesnego ostrzegania i adekwatnego reagowania w sytuacji pojawiania się na rynku nowych, nieznanych substancji, m.in. poprzez zapewnienie sprawnego monitorowania zatruć, gromadzenia informacji i formułowania ostrzeżeń o takich przypadkach, w oparciu o prawnie usankcjonowane obowiązki podmiotów zaangażowanych w ten system,
- zweryfikowania ustawowych uprawnień organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także obsady kadrowej i sposobów finansowania zadań realizowanych na rzecz ograniczania podaży dopalaczy,
- ujednolicenia przepisów dotyczących uprawnień właściwych państwowych inspektorów sanitarnych w zakresie orzekania o przepadku i zniszczeniu zabezpieczonych produktów, stanowiących środki zastępcze, gdy w analogicznej sytuacji o przepadku na rzecz Skarbu Państwa środków odurzających, substancji psychotropowych lub ich preparatów orzeka sąd na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego lub Naczelnego Inspektora Farmaceutycznego Wojska Polskiego.
- określenia aktem prawnym sposobu i trybu transportowania, przechowywania i przekazywania do badań przez Państwową Inspekcję Sanitarną ujawnionych produktów stanowiących środki zastępcze i nowe substancje psychoaktywne, lub co do których istnieje takie podejrzenie.
źódło NIK
